OBJECIÓN PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY 073 DE 2023 CÁMARA, 168 DE 2024 SENADO
Diario Oficial No. 53.155 de 20 de junio de 2025
Diario Oficial disponible en la web de la Imprenta Nacional de Colombia el 21 de junio de 2025
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se Incorporan Los Humedales al Sistema Nacional de Gestión del Riesgos de Desastres y al Sistema Nacional de Cambio Climático en su Componente de Adaptación, se Adoptan Mecanismos en las Cuencas Hidrográficas y se Dictan Otras Disposiciones.
Bogotá, D. C., 10 de junio de 2025.
Doctor
JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES
Presidente
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
E. S. D.
Referencia: Proyecto de Ley número 073 de 2023 Cámara, 168 de 2024 Senado, por medio de la cual se Incorporan los Humedales al Sistema Nacional de Gestión del Riesgos de Desastres y al Sistema Nacional de Cambio Climático en su componente de adaptación, se adoptan Mecanismos en las Cuencas Hidrográficas y se dictan otras disposiciones.
Asunto: Objeción gubernamental por inconstitucionalidad e inconveniencia.
Respetado Presidente de la Honorable Cámara de Representantes,
El Gobierno nacional sin la correspondiente sanción ejecutiva, se permite devolver por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia el Proyecto 073 de 2023 Cámara, 168 de 2024 Senado, por medio de la cual se incorporan los humedales al sistema nacional de gestión del riesgo de desastres y al sistema nacional de cambio climático en su componente de adaptación, se adoptan mecanismos en las cuencas hidrográficas y se dictan otras disposiciones.
I. COMPETENCIA
El artículo 165 de la Constitución establece que, "aprobado un proyecto por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción(…)". Sin embargo, podrá objetarlo, evento en el cual "lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen". En consecuencia, el Gobierno nacional tiene la competencia para formular objeciones a este proyecto de ley, por "razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia"1.
II. OPORTUNIDAD
Las objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia se deben presentar dentro de los plazos fijados en el artículo 166 de la Constitución Política. De acuerdo con esta norma, el Gobierno nacional dispone del término constitucional de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez (10) días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta. La norma citada dispone también que: "Sí las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos".
Teniendo en cuenta: (i) que el proyecto de ley de la referencia fue recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 30 de mayo de 2025; y que (ii) el precitado proyecto de ley tiene nueve (9) artículos, el término para objetar es de seis (6) días hábiles, cuyo cómputo culmina el 10 de junio d e 2025.
III. OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD
1. El artículo 11 del proyecto de ley vulnera el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia:
Este artículo señala que: "las autoridades de control urbano y las autoridades ambientales deberán vigilar y controlar acciones urbanísticas en su entorno. teniendo en cuenta las condiciones hidrogeomorfológicas, de sucios hídricos, y de aquellos que posean características físicas que impidan el desarrollo de estructuras civiles urbanas seguras ante escenarios de inundaciones, sismos, avalanchas y otros riesgos climáticos, en el marco de los procedimientos urbanísticos vigentes." Se subraya el aparte objetado)
En principio debe tenerse claro lo que debe entenderse por acción urbanística, la cual es definida por la Ley 388 de 1997 como:
Artículo 8°. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Son acciones urbanísticas, entre otras:
(…)
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos. por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
(…)
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres. así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.
12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio. de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.
(…)
15. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.
Las acciones urbanísticas deberán estar contenidas o autorizadas en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen. En los casos en que aplique deberán sustentarse en estudios jurídicos, ambientales, de servicios públicos. o los demás que se requieran para garantizar el conocimiento pleno del territorio y su viabilidad financiera, con soporte en la infraestructura necesaria para promover el desarrollo de ciudades ordenadas y planificadas. de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno nacional.
Teniendo claro lo anterior, conforme con el artículo 313 numeral 7 de la Constitución Política de Colombia, corresponde a los consejos municipales "Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda."
Igualmente, la ley orgánica de ordenamiento territorial en su artículo 29 sobre la Distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece que corresponde a los municipios:
4. Del municipio
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.
b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.
c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
De esta forma, otorgar a las autoridades ambientales funciones de vigilancia y control de acciones urbanísticas implicaría desconocer las facultades y funciones constitucionalmente atribuidas a los municipios y que corresponden al ámbito autonómico de sus competencias.
El ejercicio de las competencias en materia de ordenamiento territorial en el marco de las cuales se desarrolla la acción urbanística, tiene como instrumento orientador el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual, con base en el principio de coordinación, debe considerar las determinantes a que se refiere el artículo 10 de la citada Ley 388 de 1993 y en el marco de lo cual las autoridades ambientales competentes, en el desarrollo de la concertación de los asuntos ambientales del POT, asegura la incorporación de las normas ambientales de superior jerarquía. Igualmente debe considerar las determinantes del riesgo, asunto en el cual, las autoridades ambientales ejercen sus competencias conforme a lo previsto en el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012.
Ahora bien, corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales: "la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente" y sus funciones se encuentran definidas en la Ley 99 de 1993, conforme lo ordenado por la Constitución Política de Colombia que estableció como función del congreso la de: "reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía", marco en el cual el ámbito del control y vigilancia por parte de las autoridades ambientales se desarrolla en relación con estas funciones y no en relación con la actividad urbanística, privativa del municipio.
Por lo anterior, se considera que el legislador desborda sus facultades en la medida que sujeta la acción urbanística al control y vigilancia de las autoridades ambientales, lo cual resulta más evidente cuanto aquellos temas a los que se refiere la norma y sobre los cuales se indica que las autoridades ambientales tendrían aquella competencia tienen que ver específicamente con asuntos que en materia de ordenamiento territorial y conforme a las previsiones del artículo 8° arriba citado son de competencia exclusiva del municipio.
En este sentido resulta pertinente considerar lo indicado por la corte constitucional en Sentencia C-138 de 2020 de la Corte Constitucional que al respecto indica:
Sin embargo, a pesar de que en el ordenamiento territorial concurran diversas competencias: El Gobierno nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, como lo dispone el inciso segundo del artículo 41 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo; y distintas autoridades expidan normas jurídicas que constituyen determinantes de la función de los concejos municipales, la labor de reglamentar los usos del suelo es propia de la autonomía territorial y no podría ser suplantada por otras autoridades o por otros niveles. Por lo tanto, aunque resulta constitucional que se establezcan guías, políticas o directivas en la materia, por parte de distintas autoridades, y que se introduzcan determinantes del ejercicio de la función, escapa a la competencia constitucional del Legislador y de cualquier otra autoridad, definir directamente los usos del suelo, autorizar al Gobierno nacional para introducir modificaciones a los POT autorizar intervenciones urbanísticas que desconozcan las normas municipales en materia de usos del suelo. La acción estatal coordinada con los municipios, es una manera privilegiada de conciliar los distintos intereses que influyen en materia de ordenamiento territorial".
IV. OBJECIONES POR INCONVENIENCIA
El artículo 2º del proyecto de ley señala en uno de sus apartes que "La presente ley aplicará a los humedales continentales reconocidos por las autoridades ambientales y a los tipificados en el Mapa Actualizado de los humedales del País, definido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Política Nacional de Humedales establecida por este Ministerio o autoridades ambientales competentes y sus correspondientes actualizaciones". (subrayado fuera de texto).
Al respecto, es importante indicar que las autoridades ambientales, sean Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible, Autoridades Ambientales Urbanas, ANLA o Parques Nacionales no tienen dentro de sus competencias la de expedir políticas, sino de ejecutarlas (numeral 1 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993), la competencia de expedir políticas se encuentra en cabeza de los ministerios, conforme con lo que indica la Ley 489 de 1989 y para el caso del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dicha función está dada en el artículo 2° de la Ley 99 de 1993. Esto puede generar futuros conflictos de competencia en la medida que dichas autoridades pretendan dictar políticas en materia de humedales separándose o distintas a las dictadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible lo cual debe prevenirse considerando que la política ambiental está en cabeza del ministerio considerando la condición de Colombia como Estado Unitario y es a través de esta función del Ministerio como cabeza del SINA que se ejerce esta función de orientador de la acción ambiental en el país, por lo que se considera inconveniente esta norma como está redactada.
El artículo 3° del proyecto de ley, relativo a las definiciones dispone como un solo concepto "las aguas subterráneas y acuíferos", frente a lo cual se debe indicar que son dos conceptos diferentes por lo que no se puede dar una definición unificada sobre ellos. Es así como el Decreto número 1076 de 2015 en su artículo 2.2 3 1.1.3. contempla una definición de acuífero y otra de las aguas subterráneas, las que deberían traerse en el proyecto de ley a expedir.
"Acuífero. Unidad de roca o sedimento, capaz de almacenar y transmitir agua, entendida como el sistema que involucra las zonas de recarga, tránsito y de descarga, así como sus interacciones con otras unidades similares, las aguas superficiales y marinas.
Aguas subterráneas. Las subálveas y las ocultas debajo de la superficie del suelo o del fondo marino que brotan en forma natural, como las fuentes y manantiales captados en el sitio de afloramiento o las que requieren para su alumbramiento obras como pozos, galerías filtrantes u otras similares."
Los artículos 5° y 6° del proyecto de ley, por su imprecisión técnica, representan una dificultad en la ejecución de la ley, pues implican un punto de partida falso, porque identifican los humedales con instrumentos para la gestión del riesgo y la adaptación del cambio climático, siendo que los humedales son realmente ecosistemas por lo cual esta falta de claridad básica impide una adecuada ejecución y reglamentación de la norma.
Igualmente, desconoce que el SISCLIMA no es un sistema de información, sino que corresponde al Sistema Nacional de Cambio Climático Nacional de Cambio Climático y que está conformado por las entidades estatales, privadas y sin ánimo de lucro, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos para coordinar y articular las acciones y medidas de reducción de gases de efecto invernadero (GEI) y de adaptación al cambio climático.
Tampoco se aprecia en la redacción normativa, referencia a la existencia del Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC), del cual los humedales hacen parte, como susbsistemas, que en principio cuentan ya con interoperabilidad, el Sistema Nacional de Información Forestal (SNIF) y el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático (SNICC), siendo este último subsistema el que incorpora al SIAC la información relacionada con los diferentes instrumentos de gestión y adaptación al cambio climático.
De igual forma, parece reconocer que existe en la actualidad un Programa Nacional de Monitoreo de Humedales (PNMHC) cuya finalidad es la de conocer el estado, cambios y tendencias de estos ecosistemas y que orientará la toma de decisiones y la generación de instrumentos técnicos y normativos para garantizar su conservación, restauración y uso sostenible.
Visto lo anterior, y dada la confusión que se observa en la redacción de las normas, resulta inconveniente su incorporación al sistema normativo, pues seguramente ante el desconocimiento de los sistemas de información existentes a la fecha y su funcionamiento, será muy difícil poder identificar y cumplir las obligaciones que se imponen y sobre todo en los plazos indicados.
Por último, se advierte la existencia de una diferencia de forma entre el informe de conciliación y el texto remitido para trámite de sanción presidencial, particularmente respecto del artículo 12, según se muestra a continuación.
Informe de conciliación:
"Artículo 12. Criterios de Priorización. En relación con la adopción de medidas preventivas, prospectivas, prescriptivas o correctivas, la intervención se priorizará según el siguiente orden.
1. Áreas con recurrencia de eventos climáticos de inundación, movimientos en masa, avalanchas o sequías, con impacto en vidas humanas y fauna silvestre y acuática.
2. Ecorregiones estratégicas para la conservación, protección y uso sostenible.
PARÁGRAFO. Áreas sujeto especial de recuperación de humedales. Establézcase la región de La Mojana y las zonas de alta montaña, como sujeto especial de recuperación, por lo cual las entidades del Sistema Nacional Ambiental y del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos priorizarán estas regiones y dispondrán de todos los recursos financieros necesarios para el rescate de sus humedales y cuencas."
Texto remitido por Presidencia:
"ARTÍCULO 12. Criterios de Priorización. En relación con la adopción de medidas preventivas, prospectivas, prescriptivas o correctivas, la intervención se priorizará según el siguiente orden:
1. Áreas con recurrencia de eventos climáticos de inundación, movimientos en masa, avalanchas o sequías, con impacto en vidas humanas y fauna silvestre y acuática.
2. Ecorregiones estratégicas para la conservación, protección y uso sostenible. Parágrafo. Áreas sujeto especial de recuperación de humedales. Establézcase la región de La Mojana y las zonas de alta montaña, como sujeto especial de recuperación, por lo cual las entidades del Sistema Nacional Ambiental y del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos priorizarán estas regiones y dispondrán de todos los recursos financieros necesarios para el rescate de sus humedales y cuencas de Desastres y al Sistema Nacional de Cambio Climático en su componente de adaptación, se adoptan mecanismos en las cuencas hidrográficas y se dictan otras disposiciones.
(Subrayas y negrilla fuera del original)
En los anteriores términos se presentan las objeciones al proyecto de ley de la referencia.
De los honorables congresistas, con el debido respeto,
GUSTAVO PETRO URREGO
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (e)
Christian David Díaz Bulla.
NOTAS AL FINAL:
1 Artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, "por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes".
